Migrazioni via mare e diritti fondamentali

illustrazione di Gipi

illustrazione di Gipi

di Luca Masera

Per provare a capire cosa è successo a Tor Sapienza nei giorni scorsi (e cosa potrebbe capitare in molte altre situazioni simili sparse sul territorio) è necessario capire chi sono i migranti che arrivano in Italia via mare, quali sono le politiche di accoglienza nel nostro paese, quali le strutture che gestiscono l’accoglienza e quale la cultura e i metodi degli operatori (educatori, insegnanti di italiano, assistenti sociali, psicologi, ecc.) che lavorano con loro. Iniziamo a farlo con un saggio di Luca Masera, uscito sull’ultimo numero de Lo Straniero, che fa il punto sulle norme che regolano gli sbarchi e le conseguenze dell’operazione Mare Nostrum. (Gli asini)


Arrivi via mare e rispetto dei diritti fondamentali
Il fenomeno degli sbarchi di stranieri irregolari provenienti dalla sponda africana del Mediterraneo è ormai da anni al centro dell’attenzione dei media e del mondo politico del nostro Paese. Ciclicamente, un episodio drammatico catalizza l’interesse dell’opinione pubblica, e muove il mondo politico ad interventi con cui si prova (spesso in maniera estemporanea) ad intervenire sulla situazione. In termini elettorali il tema dell’immigrazione è tra quelli decisivi per indirizzare il consenso, e le politiche in materia risentono in modo evidente della sensibilità sul tema delle forze che si trovano pro tempore al governo del Paese. La nostra analisi si concentrerà  sullo specifico punto della gestione dei soccorsi e dell’accoglienza dei migranti che via mare provano a raggiungere le nostre coste.
La questione, in teoria, sarebbe molto semplice. Chi si trova in mare in una situazione di pericolo deve essere soccorso e portato in un porto sicuro, secondo quanto previsto dalle molte Convenzioni internazionali sul diritto del mare, indipendentemente dal fatto che sia o meno in possesso di documenti validi; e nella fase di accoglienza deve essere garantito il rispetto di quei diritti fondamentali (su tutti, il divieto di trattamenti inumani e degradanti ed il diritto all’habeas corpus) che la Costituzione e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo pacificamente riconoscono a tutti gli esseri umani, cittadini e stranieri, regolari e irregolari.
Siamo ben lontani dalle scelte di fondo in tema di immigrazione (come la disciplina che regola l’acquisto della cittadinanza o i requisiti per il soggiorno), rispetto alle quali è legittimo e fisiologico che vengano prospettate soluzioni diverse a seconda dell’orientamento politico ed ideologico di chi le propone. Sulla questione specifica del soccorso e della prima accoglienza, le fonti giuridiche nazionali ed europee che il legislatore ed il governo sono obbligati a rispettare parlano in termini chiari, e la materia dovrebbe considerarsi sottratta alla discrezionalità politica della maggioranza del momento. Quando come in questo caso sono in gioco i diritti fondamentali della persona, l’autorità statale dovrebbe avere come unica scelta quella di fare il possibile per garantirne per tutti il rispetto.
In realtà, negli anni appena trascorsi (ed in particolare nel triennio 2008-2011) abbiamo assistito nel settore della gestione degli arrivi via mare di stranieri irregolari ad una macroscopica e sistematica violazione dei più elementari diritti fondamentali, spesso apertamente rivendicata come legittima scelta politica dalle forze di governo. Vedremo in queste brevi note come la vera e propria illegalità delle pratiche cui si è fatto ricorso in quel triennio sia già stata affermata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (per quanto riguarda la pratica dei respingimenti in mare), o sia sub iudice presso la stessa Corte (riguardo agli illegittimi trattenimenti); e vedremo come la situazione sia evoluta sino ai giorni nostri.

 

La pratica illegittima dei respingimenti in alto mare
Il biennio 2008-2009 è il periodo dei Pacchetti sicurezza (il primo approvato con la legge 125/2008, il secondo con la legge 94/2009). L’approccio è di natura schiettamente securitaria. L’immigrazione irregolare è un problema di ordine pubblico, che va risolto inasprendo gli strumenti sanzionatori a disposizione delle forze di polizia e dei giudici; il “clandestino” è un nemico dell’ordinamento, che va combattuto con tutte le armi a disposizione. Le novità introdotte con queste riforme sono molte, ed interessano tanto il diritto penale (con l’introduzione nel 2008 della cd. circostanza aggravante di clandestinità e nel 2009 del cd. reato di clandestinità) che la materia civile ed amministrativa (per limitarci alle due più significative, si introduce il divieto per lo straniero irregolare di contrarre matrimonio, e si aumenta da 60 a 180 giorni il termine massimo di trattenimento in un Centro di identificazione ed espulsione, termine che nel 2011 verrà aumentato sino agli attuali 18 mesi).

In questo contesto di vera e propria bulimia legislativa nel contrasto all’immigrazione irregolare, attuata con strumenti che in diversi casi verranno dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale (per limitarci alle modifiche appena citate, l’aggravante per il clandestino sarà dichiarata incostituzionale nel 2010, il divieto di matrimonio nel 2011), anche l’attività amministrativa di gestione dei flussi di soggetti provenienti via mare è ispirata all’esclusiva finalità di ridurre il numero degli accessi sul nostro territorio.
Lo strumento che caratterizza la politica di questi anni è quello dei respingimenti in alto mare, inaugurata nel 2009 e portata avanti sino al 2011. Per evitare che gli stranieri giungano in Italia, la soluzione consiste nel fare intercettare dalla marina militare già in acque internazionali le imbarcazioni su cui viaggiano i migranti, costringendoli a fare ritorno nei porti da cui sono partiti prima di giungere nelle acque territoriali italiane. Proprio nell’ottica di realizzare questa strategia, nel corso del 2009 e del 2010 il governo italiano stipula con i regimi di Ben Alì in Tunisia e di Gheddafi in Libia dei patti (noti con il nome di “accordi di riammissione”, il cui esatto contenuto non è mai stato reso pubblico) con cui tali Stati si impegnano a riammettere nel proprio territorio i migranti intercettati dalle navi militari italiane; in cambio di forniture da parte dell’Italia di assistenza nel predisporre un sistema di controllo più efficace dei propri confini marittimi (armi, mezzi e formazione per le unità della marina locale), Tunisia e Libia accettano di “riprendere indietro” senza formalità tutti i migranti partiti dai loro porti e fermati in alto mare dalle nostre forze navali.
Da subito la strategia del governo italiano suscita perplessità, non solo nel mondo dell’associazionismo e della società civile, ma anche a livello di istituzioni europee. In più occasioni esponenti della Commissione europea o del Consiglio d’Europa mostrano preoccupazione verso una pratica che comporta in moltissimi casi il respingimento verso le coste africane di soggetti provenienti da Paesi in guerra (come la Somalia e l’Eritrea), che se giungessero in Italia avrebbero diritto ad ottenere protezione, e invece vengono respinti verso Paesi (in particolare la Libia) che notoriamente non garantiscono alcuna forma di assistenza a chi fugge da guerre e persecuzioni.
Il Governo (e con particolare enfasi il Ministro dell’Interno Maroni) non si cura delle critiche, e rivendica con orgoglio le cifre che mostrano, nel corso del 2009 e soprattutto del 2010, un drastico calo degli arrivi. Il metodo mostra di essere efficace, ed il dubbio che sia lesivo dei diritti delle persone respinte interessa ben poco alla compagine governativa.
Nel corso del 2011, con lo scoppio delle rivoluzioni prima in Tunisia e subito dopo in Libia, il programma di respingimenti viene sostanzialmente accantonato perché le autorità tunisine e libiche non sono più in grado di gestire la riammissione dei respinti. Nessuna autocritica del Governo circa la compatibilità con i diritti umani è alla base dell’abbandono di tale sistema; semplicemente, con Paesi dove è in corso una guerra civile, non è più possibile far funzionare le procedure di riammissione.
Nel febbraio del 2012 il modello dei respingimenti in alto mare viene duramente censurato in una celebre sentenza della Corte EDU, la decisione Hirsi c. Italia. Il caso portato davanti alla Corte (relativo a fatti avvenuti nel maggio 2009) era quello di un “classico” respingimento in mare, come in quegli anni ne sono avvenuti a centinaia: diversi cittadini eritrei e somali, partiti su un’imbarcazione di fortuna dalla Libia diretti verso l’Italia, venivano intercettati in acque internazionali dalla nostra marina militare, portati a bordo delle nostre navi, e restituiti contro la loro volontà alla autorità libiche.
Nel ricorso si allegava la violazione dell’art. 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (secondo cui “nessuno può essere sottoposto a tortura né a trattamenti inumani e degradanti”), in quanto il respingimento verso la Libia dei migranti li esponeva ai trattamenti inumani e degradanti cui i richiedenti asilo venivano sottoposti dalle autorità libiche, e perché altresì essi avevano corso il rischio di essere rimpatriati nei Paesi di provenienza, dove sarebbero stati oggetto di torture e persecuzioni; e dell’art. 4 Prot. 4 che vieta le espulsioni collettive, ed impone agli Stati, prima di procedere all’espulsione dell’irregolare, di procedere ad un esame individuale di ogni posizione, dando al soggetto la possibilità di far valere eventuali motivi per chiedere la protezione umanitaria o l’asilo. Il Governo si difendeva allegando: 1) la mancanza di giurisdizione della Corte, in quanto i fatti erano avvenuti in acque internazionali, e dunque in un territorio in cui non si applica la Convenzione EDU; 2) che era erroneo supporre che i respinti sarebbero stati sottoposti a trattamenti inumani dalle autorità libiche, in quanto la Libia aveva sottoscritto le principali convenzioni internazionali in tema di diritti umani, e dunque si doveva presumere rispettare tali diritti; 3) che la norma che richiede una valutazione personale delle condizioni di ciascuno straniero si applicava solo ai casi di espulsioni dal territorio dello Stato, mentre in questo caso gli stranieri erano stati respinti prima di entrare in Italia.
La Corte EDU accoglie il ricorso, confutando puntualmente le tesi difensive del Governo. L’argomentazione giuridica della sentenza è molto complessa, ma il filo conduttore del ragionamento è lineare: la Convenzione EDU è “un instrument vivant” che deve essere interpretato in modo da garantire effettivamente il rispetto dei diritti nella concreta situazione in cui la violazione è avvenuta. Alle formalistiche obiezioni del Governo italiano, la Corte risponde che: 1) anche in acque internazionali, se le autorità dello Stato prendono di fatto il controllo su determinati soggetti, ciò basta per ritenere che nei loro confronti lo Stato sia tenuto a garantire i diritti riconosciuti dalla Convenzione EDU; 2) per valutare se il respingimento in Libia esponesse i migranti al pericolo di trattamenti contrari alla Convenzione, non rileva il dato formale che la Libia abbia sottoscritto i trattati in materia di diritti umani, ma bisogna verificare come in concreto siano trattati i richiedenti asilo, ed i report delle maggiori ONG internazionali che si occupano di diritti umani, espressamente citati nella sentenza, attestano il trattamento brutale cui spesso questi soggetti sono sottoposti; 3) il principio per cui ciascuno ha diritto, in caso di rimpatrio, ad una valutazione personale della propria posizione, non vale solo nei casi, espressamente previsti nella Convenzione, di espulsioni dal territorio dello Stato, ma anche nei casi di respingimento prima dell’ingresso, posto che anche in tali ipotesi sono in gioco i diritti fondamentali della persona, che non possono restare privi di tutela per un’interpretazione pedissequa del testo letterale della Convenzione.
Lo strumento dei respingimenti in mare, che negli anni 2009-2011 ha costituito il “fiore all’occhiello” della politica del governo in materia, è stato dunque dichiarato dalla Corte EDU contrario ai diritti fondamentali della persona, e di conseguenza illegittimo. Le decisioni della Corte sono vincolanti per tutti gli organi dello Stato, ed in effetti dopo la sentenza Hirsi la pratica dei respingimenti in alto mare è stata definitivamente abbandonata.

Le morti in mare e l’operazione Mare nostrum
Impedita la strada dei respingimenti, dal 2011 sino ad ottobre 2013 il Governo italiano ha in sostanza deciso di ignorare il problema delle imbarcazioni che, spesso in condizioni disperate, salpano dall’Africa (in larghissima parte dalla Libia) dirette verso le nostre coste. In questi anni era ben noto, perché oggetto di innumerevoli testimonianze e report di organizzazioni umanitarie, che decine di imbarcazioni non arrivavano a destinazione, affondando durante il tragitto; le statistiche già all’epoca disponibili parlavano di centinaia di persone che ogni mese morivano nel Mediterraneo nel tentativo di approdare in Italia. Nonostante quindi fosse risaputa la tragedia che avveniva a poche miglia di distanza dalle nostre acque territoriali, la risposta delle nostre autorità è stata durante questi tre anni semplicemente quella di lasciare che le imbarcazioni che non affondavano nella traversata arrivassero sulle coste di Lampedusa, per poi trattenere i profughi nelle strutture dell’isola (sui profili di illegittimità dell’accoglienza a terra parleremo nell’ultimo paragrafo). Se non è più possibile operare i respingimenti, non ha più senso pattugliare e controllare le acque internazionali sottratte alla nostra giurisdizione; tanto vale disinteressarsi della questione sino a che i natanti di fortuna su cui viaggiano i profughi arrivano, se ci riescono, sulle nostre coste.
Un caso emblematico di ciò che è successo in questi anni è quello noto come il caso Left to die boat. Nel marzo 2011, un’imbarcazione carica di profughi eritrei e somali parte dalla Libia alla volta dell’Italia; arrivata non lontana dalle coste italiane, esaurisce il carburante e lancia un allarme alle autorità italiane. E’ il periodo della guerra in Libia, e quindi nel Mediterraneo sono presenti numerose navi militari (italiane e straniere), che avvistano effettivamente l’imbarcazione, ma non intervengono per soccorrerla, nonostante sia evidente la condizione di estrema difficoltà in cui versa il natante. Il gommone viene lasciato alla deriva, sino a che la corrente lo riporta in Libia: delle 70 persone partite, solo 10 sono sopravvissute. I superstiti riescono ad interessare del loro dramma alcuni giornalisti, la vicenda viene fatta oggetto di un report molto duro da parte dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, avvocati di tutti i Paesi le cui navi militari erano presenti nella zona di mare interessata provano a far aprire inchieste penali (in Italia sto seguendo personalmente il caso con gli studenti delle cliniche legali dell’Università di Brescia), con l’intenzione, qualora tali inchieste non approdino a nulla, di portare il caso di fronte alla Corte EDU. La presenza di superstiti, che sono riusciti ad attirare l’attenzione sul caso, ha fatto sì che la vicenda abbia acquisito risonanza internazionale: ma altre decine di imbarcazioni sono affondate in questi anni nelle acque del Mediterraneo nel totale disinteresse delle autorità civili e militari.
Il 3 ottobre 2013 è il giorno del naufragio di Lampedusa, con più di 350 persone annegate a pochi metri dalle spiagge dell’isola. L’immensità della tragedia costringe finalmente il Governo ad aprire gli occhi sulla carneficina che quotidianamente si consuma nel Mediterraneo; per impedire che eventi del genere abbiano a ripetersi, viene definito e messo in atto un programma di intervento (denominato Mare Nostrum), che prevede l’impiego di navi della Marina militare per portare soccorso ai natanti in difficoltà anche nelle acque internazionali, evitando approdi di fortuna come quello che è stato all’origine dell’ultima tragedia. L’operazione, la cui iniziale scadenza era fissata a giugno 2014, è stata prorogata per tutta la durata del 2014, nonostante le polemiche che alcuni partiti (in particolare la Lega Nord) hanno sollevato in ordine ai suoi costi ed alla necessità che del problema sia l’Europa, e non l’Italia, a prendersi carico.
Volendo abbozzare qualche brevissima considerazione sull’evoluzione del sistema dei soccorsi dal 2008 ad oggi, non si può negare che dei miglioramenti, nella prospettiva della tutela dei diritti, siano stati compiuti. Si è partiti da una situazione in cui, mediante la politica dei respingimenti in alto mare, si violavano in maniera sistematica alcuni diritti fondamentali dei migranti; si è passati per una fase dove, per non incorrere in tale violazione, si lasciavano le miserevoli imbarcazioni dei profughi in balia di se stesse, procedendo a soccorrere solo i fortunati che riuscivano ad arrivare in prossimità delle nostre coste; per decidere infine l’impegno dello Stato a estendere il dispositivo di soccorso anche al di fuori delle acque costiere. Certo si può e si deve discutere se le forze messe in campo siano sufficienti a gestire un fenomeno dalle proporzioni sempre crescenti, e certo non può non provarsi un moto di sdegno quando ancora si sentono, quasi ogni giorno, notizie di natanti partiti dalla Libia di cui si sono perse le tracce, o di imbarcazioni che quando vengono soccorse sono già cariche di cadaveri di migranti morti di stenti o soffocati nelle stive della nave: comunque, è innegabile che Mare nostrum rappresenti la prima volta in cui le esigenze di tutela della vita e dei diritti dei migranti sono state poste in primo piano nel decidere una strategia di intervento.
Non voglio essere frainteso. Mare Nostrum non rappresenta affatto una soluzione al problema degli sbarchi. La questione non potrà dirsi davvero risolta, se non quando sulle coste settentrionali dell’Africa non giungeranno più migliaia di persone costrette a fuggire dalla guerra e dalla disperazione, e disposte a rischiare la vita per attraversare il Canale di Sicilia. Prima del raggiungimento di questo lontano obiettivo, che anche ad essere ottimisti è ipotizzabile solo su uno scenario di lungo periodo, un approccio non minimalista al problema passa almeno per una maggiore efficienza nell’assicurare la punizione dei trafficanti di essere umani, che organizzano viaggi disumani, non tenendo in nessun conto la vita dei migranti, e per l’individuazione di una più razionale politica europea, che ripartisca su tutti i Paesi europei gli oneri derivanti dalla gestione di un imponente flusso migratorio, che tra l’altro in larga parte dei casi ha come obiettivo finale Paesi europei diversi dall’Italia. In uno scenario dunque di estrema complessità, Mare Nostrum è solo una risposta parziale, ma indispensabile, all’urgenza di salvare vite umane che altrimenti sarebbero alla deriva nelle acque del mare più trafficato del pianeta. Ci si potrà dividere su quale sia la strategia più efficace per limitare il fenomeno delle partenze, ma sino a che le imbarcazioni cariche di disperati continueranno a partire, in uno Stato civile non dovrebbero esserci dubbi sulla necessità di fare qualcosa, nell’immediato, per impedire il massacro. Nel nostro Parlamento si sono sentite parole indegne di totale disinteresse per queste vite in gioco, ma almeno in questo caso tali posizioni sono risultate minoritarie.
Il dato poco confortante di questo pur apprezzabile cambio di strategia risiede nel percorso all’esito del quale vi si è arrivati. Per mesi (a partire dalla primavera del 2011, in concomitanza della guerra civile in Libia) si è consumata nel sostanziale silenzio dei principali media e del mondo politico una tragedia terribile e facilmente evitabile; tutti sapevano che decine di imbarcazioni stracariche di profughi partivano dalle coste africane e non arrivavano a destinazione, affondando in alto mare, ma per mesi non si è fatto nulla. E’ terribile constatare come solo la tragedia di ottobre e le immagini terrificanti delle centinaia di bare allineate nell’hangar della piccola isola siano state in grado di muovere le autorità di governo all’intervento. Ad essere cinici, bisognerebbe constatare come sia stata una fortuna che la tragedia abbia avuto dimensioni così consistenti. Nei mesi precedenti erano morte centinaia di persone nelle stesse condizioni, ma evidentemente lo stillicidio di naufragi con qualche decina di vittime ciascuno non cattura l’attenzione dei media e della politica; solo se la tragedia ha dimensioni abnormi e si presta ad una rappresentazione mediatica coinvolgente, i mezzi di informazione main-stream sono disponibili a farne una questione urgente nel dibattito pubblico. La vicenda ha dimostrato che le ripetute segnalazioni di organizzazioni umanitarie ed internazionali circa la catastrofe che ogni giorno si stava consumando in acque a noi limitrofe non sono state in grado di muovere all’azione l’autorità di governo, che si è attivata solo in seguito all’insostenibile shock emotivo cagionato dalla tragedia: ancora una volta la scelte politiche in materia di immigrazione (anche quando positive, come in questo caso) vengono assunte sull’onda dell’emotività del momento, non all’esito di una riflessione condivisa e di ampio respiro.

Mare Nostrum come adempimento ad un obbligo giuridico, non ad un moto di umanità
Proprio il fatto che la decisione di attivare Mare Nostrum abbia costituito la risposta del Governo al cordoglio per il naufragio di ottobre, ha poi consolidato nell’opinione generale la convinzione che si tratti di un’operazione ispirata a lodevoli impulsi umanitari, ma che non è imposta da alcun vincolo giuridico e può di conseguenza venire interrotta qualora le forze di governo la ritengano troppo onerosa per le finanze dello Stato. Il messaggio veicolato dal Governo è che con questa operazione l’Italia mostra la sua generosità verso i disperati delle carrette del mare, ma al contempo mette in chiaro all’Unione europea che questa generosità deve fare i conti con il momento economico difficile del Paese, e se dunque non sarà in breve tempo l’Unione ad assumere i costi e la gestione delle operazioni, la straordinaria missione di soccorso attiva in questi mesi sarà destinata prima o tardi ad interrompersi.
Credo che questa rappresentazione di Mare Nostrum come benevola manifestazione di umanità di un’Italia dal cuore grande sia profondamente sbagliata, prima di tutto dal punto di vista giuridico. La questione tecnicamente è complessa, e proverò solo ad accennarne gli snodi principali. La disciplina internazionale del soccorso in mare prevede che gli Stati costieri debbano garantire il soccorso dei natanti non solo nelle acque territoriali, ma in un’area assai più vasta (denominata zona SAR, acronimo per Search and Rescue, Convenzione di Amburgo del 1979), la cui precisa delimitazione è demandata a specifiche Convenzioni internazionali tra gli Stati interessati (per quanto riguarda l’Italia e le zone SAR del Mediterraneo, la Convenzione IMO di Valencia del 1997). L’intera superficie dei mari interni, come il Mediterraneo, viene divisa in settori SAR di competenza di ciascuno Stato costiero, in modo che, quando il fatto avviene in acque internazionali, sia subito chiaro quale Stato abbia l’obbligo di attivare i soccorsi.
Al momento attuale, il problema deriva dal fatto che più d’uno degli Stati responsabili della zona introno al Canale di Sicilia per ragioni di instabilità politica (la Libia ed in misura minore la Tunisia) o di esiguità dei mezzi navali a disposizione (Malta) non sono notoriamente in grado di adempiere agli obblighi loro derivanti dalla Convenzione SAR. In tali ipotesi, la Convenzione prevede che siano gli Stati la cui zona SAR è limitrofa (nel caso di specie l’Italia) a prendersi carico del soccorso, con una forma di responsabilità sussidiaria che mira ad evitare in ogni modo che un’imbarcazione in difficoltà venga abbandonata a se stessa in uno specchio d’acqua facilmente controllabile con le tecnologie moderne.
Questo ruolo di supplenza degli Stati limitrofi è pensato, nel sistema della Convenzione, in relazione a singoli casi di naufragio, non essendo oggetto di specifica regolamentazione l’ipotesi di uno Stato che sia strutturalmente incapace di adempiere alle proprie obbligazioni. E’ ovvio, infatti, che la situazione venutasi a creare in questi mesi rappresenti un elemento distonico rispetto al modello della Convenzione, nel quale ogni Stato costiero si impegnava a rispettare i propri obblighi internazionali. E tuttavia, abbiamo visto sopra come la Corte EDU abbia affermato che la Convenzione EDU, e più in generale tutti gli strumenti internazionali a difesa dei diritti umani, siano “strumenti viventi”, che devono essere interpretati in modo da garantire in concreto una protezione effettiva ed efficace di tali diritti; nel caso dei soccorsi in mare, il diritto in gioco è il più sacro dei diritti fondamentali, il diritto alla vita, scolpito nella Convenzione EDU all’art. 2: sicché non è difficile argomentare (come del resto già è stato fatto su importanti riviste di diritto internazionale) che dal complesso delle fonti in materia derivi in capo all’Italia un vero e proprio dovere giuridico di proseguire l’operazione Mare Nostrum, sino a quando continuino a salpare navi stracariche di profughi, e gli altri Stati obbligati al soccorso non adempiano ai loro doveri.
La questione, in termini di stretto diritto, è controversa, e non abbiamo tempo qui per entrare in dettagli. Non vi è una norma che in maniera chiara indichi cosa devono fare gli Stati costieri in casi del genere, e quindi non vi è alcuna fonte normativa cui riferirsi per una precisa indicazione degli obblighi che incombono sulle autorità italiane. E’ chiaro però che in una auspicabile interpretazione evolutiva del diritto internazionale, volta a garantire in concreto il maximum standard di tutela dei diritti fondamentali, sia impensabile che le vite di centinaia di essere umani siano lasciate alla deriva in un braccio di mare di qualche decina di miglia, e dunque sullo Stato che ha i mezzi per intervenire gravi un obbligo giuridico, e non solo etico, di fare il possibile per portare in salvo più vite umane possibili.
Lo ritengo un punto decisivo in chiave politica, più ancora che giuridica. Deve essere chiaro, non solo a parole ma nelle pratiche politiche ed istituzionali, che ogni essere umano, anche il profugo ed il “clandestino”, è un soggetto portatore di diritti, e lo Stato italiano che si attiva per soccorrerlo non adempie solo ad un imperativo etico, ma ad un obbligo giuridico, cui non può sottrarsi a pena di violare gli impegni che si è assunto con la comunità internazionale. La politica avrà poi modo di individuare le soluzioni più adeguate per porre fine a questa emergenza, e l’Europa dovrà certo essere coinvolta nella formulazione e nell’attuazione di tali soluzioni; ma non dovrebbe essere lecito porre in discussione che qualcosa nell’immediato bisogna fare, e che è l’Italia, per la sua posizione geografica, ad avere il dovere di intervenire in prima battuta. La gestione dei soccorsi non è una questione di umanità, ma una questione di diritti: solo quando questa grammatica sarà fatta proprio da tutti gli attori politici ed istituzionali, potremo fare affidamento sul fatto che tragedie come quelle che si sono verificate in questi anni non avranno a ripetersi.

Lampedusa e la detenzione illegale dei migranti
A conferma di come la preoccupazione di rispettare i diritti fondamentali dei migranti non sia stata presa in considerazione nella gestione degli sbarchi, faremo ora qualche rapidissimo cenno alle modalità in cui è stata organizzata la primissima accoglienza di coloro che approdavano sulle nostre coste. Il punto specifico su cui vogliamo qui focalizzare l’attenzione è quello del rispetto del diritto alla libertà personale degli stranieri che, sino al dicembre 2013, venivano trattenuti per le prime settimane dopo lo sbarco nelle strutture di Lampedusa.
Come noto, il nostro ordinamento (come tutti gli altri ordinamenti europei) prevede la possibilità di privare in via amministrativa della libertà personale lo straniero che abbia fatto ingresso o si trattenga irregolarmente in Italia. Nei Centri di identificazione ed espulsione possono essere trattenuti, per un periodo massimo di 18 mesi, gli stranieri destinatari di un provvedimento (amministrativo o giudiziale) di espulsione quando non sia possibile eseguire immediatamente il rimpatrio. Trattandosi a tutti gli effetti di una forma di privazione della libertà personale, devono essere rispettate le garanzie previste dall’art. 13 Cost.: ed infatti, l’art. 14 T.U. Imm. prevede che il provvedimento di trattenimento emesso dal questore venga comunicato entro 48 al giudice di pace competente (co. 3), il quale entro 48 ore deve disporre sulla convalida, altrimenti il provvedimento cessa di avere efficacia (co. 4): esattamente le cadenze temporali che l’art. 13 co. 3 Cost. individua perché siano legittime forme di privazione della libertà personale eccezionalmente non disposte ab initio dall’autorità giudiziaria.
La legislazione italiana prevede poi altre due tipologie di strutture deputate al soggiorno degli stranieri irregolari: i Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA), ed i Centri di primo soccorso ed accoglienza (CPSA). Nel disegno normativo, la dicotomia tra i CIE e le altre strutture di ricovero per gli stranieri (CARA e CPSA) è nettissima. I primi sono luoghi di detenzione, e proprio al fine di consentire la privazione di libertà dello straniero in modo conforme al dettato costituzionale, le modalità ed i requisiti per il trattenimento nei CIE sono analiticamente descritti dalla legge, ed i provvedimenti amministrativi di trattenimento devono essere convalidati dall’autorità giudiziaria. Nei CARA e nei CPSA, al contrario, gli stranieri non sono trattenuti coattivamente, trattandosi di strutture di accoglienza aperte, nelle quali non viene praticata alcuna forma di privazione della libertà personale, e per questo la loro disciplina è assai meno dettagliata (nel caso dei CPSA non esiste neppure una disciplina di rango legislativo), e non è previsto l’intervento dell’autorità giudiziaria, il soggiorno dello straniero in tali strutture non incidendo sulla sua libertà personale.
Se dunque a livello normativo CIE e CPSA sono istituzioni tra loro del tutto diverse, sino al dicembre 2013 si è assistito ad una trasformazione de facto dei CPSA (ed in modo particolare di quello di Lampedusa) in luoghi di detenzione del tutto assimilabili ai CIE, al punto che sui media e nel discorso politico era usuale che si parlasse del “CIE di Lampedusa”, e le discussioni sulla struttura lampedusana venissero normalmente collocate all’interno del più ampio dibattito sulle condizioni di vita nei CIE.
Sulla circostanza che il centro di Lampedusa (come molti altri CPSA siciliani) fosse una struttura chiusa, da cui gli “ospiti” erano impossibilitati ad uscire in quanto presidiata in maniera massiccia dalle forze dell’ordine, le testimonianze sono talmente numerose e univoche, che non vi è motivo per soffermarvisi. In sostanza, si è assistito alla prassi illegale di trattenere per periodi di tempo variabili, ma comunque quasi sempre di durata non inferiore alla settimana, gli stranieri irregolari che sbarcavano a Lampedusa, procedendo ad una loro detenzione di fatto priva di qualsiasi base legale, e priva di conseguenza anche delle garanzie che l’art. 13 Cost. riconosce a tutti (cittadini e stranieri) in ogni ipotesi di privazione della libertà personale. Quello che, a termini di legge, era un Centro di accoglienza, dove gli stranieri non avrebbero dovuto rimanere per più di 48 ore, è stato trasformato in un centro di detenzione, in cui gli “ospiti” venivano trattenuti per diversi giorni senza che venisse loro notificato alcun provvedimento che giustificasse le ragioni del trattenimento, e senza alcun controllo da parte dell’autorità giurisdizionale.
A Lampedusa si è dunque consumata per anni una macroscopica violazione di quella che è la regola fondamentale di uno Stato di diritto, l’habeas corpus per cui nessun essere umano può essere privato della libertà personale senza l’intervento di un giudice. E’ la garanzia che distingue uno Stato democratico di diritto da uno Stato di polizia: eppure essa è stata sistematicamente negata ai “clandestini”, senza che la nostra magistratura abbia mai ritenuto di intervenire, benché l’illegalità di quanto avveniva a Lampedusa le fosse stata a più riprese sottoposta da avvocati ed ONG.
Come nel caso dei respingimenti in alto mare, anche la prassi delle illegali detenzioni è cessata in seguito ad un episodio che ha scioccato l’opinione pubblica. Poche settimane dopo il naufragio di ottobre, Lampedusa torna sulle prime pagine di tutti i quotidiani  per il filmato (girato con uno smart-phone da uno dei reclusi) delle inumane modalità di disinfestazione anti-scabbia cui i migranti venivano sottoposti nel CPSA (nudi e all’aperto, decine di persone di entrambi i sessi in fila prima che venisse il turno di essere raggiunti da un getto d’acqua sparato con una pompa da giardino); le drammatiche condizioni in cui versa il Centro vengono a questo punto fatte oggetto di insistente attenzione da parte dei media, sino a che, nei giorni di Natale, un parlamentare  del Partito democratico, Khalis Chaouki, decide di auto-recludersi nel Centro finché gli stranieri ivi trattenuti non vengano rilasciati, ed il 24 dicembre il Centro viene infine svuotato.
Oggi, i profughi provenienti dall’Africa vengono da subito smistati in diverse località, e non più concentrati per le prime settimane a Lampedusa, e le strutture di accoglienza, per quanto siano in molti casi in condizioni al limite della decenza, comunque non sono luoghi di detenzione, in quanto gli stranieri non vi sono trattenuti coattivamente.
In relazione a ciò che è avvenuto in questi anni, è però pendente presso la Corte EDU un ricorso (presentato da me ed un collega per conto di tre cittadini tunisini trattenuti a Lampedusa nel settembre 2011), dove si allega in particolare la violazione dell’art. 5 della Convenzione EDU, che garantisce il diritto alla libertà personale da illegittimi interventi dell’autorità di polizia. La decisione della Corte arriverà tra pochi mesi; se, come auspico, la sentenza sarà di accoglimento del ricorso, l’Italia verrà condannata per aver violato i diritti fondamentali dei migranti non in un episodio isolato, ma in maniera sistematica e massiva.
Di fronte al silenzio della magistratura italiana, che nulla ha fatto per fermare questa vergogna, la speranza è che ancora una volta sia la Corte EDU a riaffermare che anche i “clandestini” hanno diritti, e che tali diritti gli Stati devono rispettare. L’habeas corpus non è un lusso cui si può rinunciare in situazioni di emergenza, ma è l’essenza stessa della democrazia; a Lampedusa per anni questa verità è stata ignorata, infliggendo alla nostra democrazia una ferita profonda, di cui sostanzialmente la politica e l’opinione pubblica non si sono accorti, negando alle vittime anche il diritto a riconoscersi come tali.

 

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